依据《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)规定,行政机关不依法履行政府信息公开义务,申请方可以举报、提起行政复议和诉讼。
从《条例》施行六年以来的效果看,到法院起诉后,法院裁定驳回起诉的情形数量居多,原告鲜有胜诉。“信息不存在”通常成为行政机关不公开政府信息的主要理由。
行政复议情况也不理想。不仅受案量少,即使受理了,申请人胜诉率也低于其他类型行政案件。
学界大胆建议,在线以上政府成立信息公开委员会,让专业人士解决相关争议。
救济力度不尽如人意
在《条例》正式实施六周年之际,公益组织——广州众一行近日发布了《政府信息公开条例执行情况民间观察报告》(以下简称《报告》)。
《报告》分析2013年各省的政府信息公开工作年报后,发现涉信息公开的行政复议和行政诉讼案件数量双双偏低。
观察行政复议数量,有22个省区市均在一百件以内,其中宁夏、新疆、黑龙江、海南四个地区的行政复议数量居然为0。
观察行政诉讼数量,至少有24个省市区在一百件以内,其中宁夏、青海、新疆、黑龙江、江苏、海南等6个地区的行政诉讼数量为0,另有湖北和云南两个省没有公布相关数据。报告认为,这样少的复议和诉讼数量,反映了《条例》的救济途径,在很大程度上仍然是一个不易为民众使用的稀缺资源。
再看纠错效果。行政复议纠错率最高的山东省,也仅有28%的行政复议申请得到了纠错处理,超过一半的地区行政复议纠错率在10%以下。行政诉讼方面,在29个有统计行政诉讼数量的地区中,有15个省级政府2013年涉信息公开行政诉讼数量为0。而在17个有统计行政诉讼胜诉数量的地区中,公民胜诉率均在20%以下。
对此,北京圣运律师事务所律师王优银指出,如果政府信息公开相关复议、诉讼案件总是被驳回起诉、总是原告公民败诉,就会打击公民申请政府信息公开的信心,助长一些政府部门蔑视民众诉求。
信息不存在成口头禅
2013年10月16日,北京大学宪法与行政法研究中心、公众参与研究与支持中心发布了《中国政府信息公开案件司法审查调研报告》。该《报告》披露,分析近五年政府信息公开司法审查案件发现,法院裁定驳回起诉的情形数量居多。而“信息不存在”成为行政机关不公开政府信息的主要理由。
例如,2010年北京各级法院审理政府信息公开案件264件,其中裁定驳回起诉的案件达234件,占一审审结案件的88.6%。虽然2011年和2012年这个占比数不断下降,分别为41.7%和39%,但是在各类裁判结果中数量最多。
在北京市各级政府2012年已经答复的16468件申请中,答复“信息不存在”的达4130件,而答复非政府信息的仅297件,答复非本机关职责的仅2016件,直接答复不予公开的仅421件。
《报告》分析,“信息不存在”的情形包括以下几种:行政机关经过检索未找到与申请人要求相一致的政府信息;申请人申请公开的信息不属于该行政机关制作或职责范围内;被申请行政机关未对该信息进行制作或保存;该信息遭灭失而不复存在;该信息存在,但出于某种原因被申请行政机关答复“信息不存在”。
上述诸多情形,法院在审理时该如何处理,一直存在争议。
独立第三方复议审查
法律人士已经认识到,对于目前政府信息公开救济面临的诸多困境,仅仅依赖司法审查、行政复议的力量来解决,没有找到问题的关键。
国家行政学院教授杨伟东认为,法院对公民知情权的保障有限,这其中有司法体制的原因、有保密和信息公开法律冲突的原因,也有技术的原因。如申请人向行政机关申请信息公开,行政机关以“保密”为由拒绝提供,为此申请人对行政机关提起诉讼,法院应不应该受理,受理后如何进行审理?法官能否审阅行政机关所说属于保密范围的内容?这些问题都需要深思。
中国政法大学教授王敬波建议设立信息公开委员会,定分止争。县级以上人民政府设立信息公开委员会作为政府信息公开议事协调机构,负责统筹、规划、协调、监督政府信息公开工作。
“这种设计的优越性体现在,信息公开争议的这些特殊性决定了它们不易过早进入司法程序。”王敬波解释,政府信息公开争议多涉及国家秘密、个人隐私等专业技术信息,由具有专业知识和经验的人裁决这类纠纷有利于问题的解决。在对技术性较强的信息公开争议进行审查时,信息委员会委员较法官更容易了解有关信息的真实情况,对该信息是否可以公开,是否涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私,可以做出更为专业的判断。此外由信息委员会审查和处理政府信息公开争议具有期限短、程序简单等优势,更有利于相对人及时获得救济。
那么,如何保证信息公开委员会不官官相护呢?王敬波建议,信息委员会设置在各级政府之中,级别要高于政府组成部门,以保证各政府部门能对其决定予以尊重和服从,较好地平衡不同部门的利益冲突。要通过立法赋予信息公开委员会独立法律地位,通过配套制度的建设使其在工作职能、人员组成、经费来源、权力运作的方式与程序等方面不受制于本级政府组成部门。
